Рассмотрим некоторые концептуальные проблемы деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности. Как известно, на органы внутренних дел возложены задачи, связанные с нейтрализацией внутренних угроз в государстве. Основные направления обеспечения внутренней безопасности Украины в настоящее время закреплены в Постановлении ВРУ “Про Концепцию (основы государственной политики) национальной безопасности Украины”, а также в ежегодных посланиях Президента Украины последнего периода. Открытый перечень сфер национальной безопасности, установленный Концепцией, создает правовые предпосылки для формирования самостоятельных, обособленных административно-правовых институтов национальной безопасности Украины. Дифференциация конкретных видов безопасности в современной науке проводится по так называемому предметно-охранительному признаку: если предметом охраны является состояние экономического развития страны, то можно выделять экономическую безопасность; если информационные ресурсы, то – информационную безопасность и т.д. Однако анализ показывает, что подобная дифференциация (необходимость которой не сама по себе вызывает сомнений) явно «перескочила» через один очень важный этап формирования охраняемых законом общественных отношений. Определяя и нормативно закрепляя родовые, а, следовательно, локальные виды безопасности, к числу которых относятся названные выше, законодатель по какой-то причине «оставил в тени» понятие «общественной безопасности». Вызывает удивление тот факт, что эта категория, нашедшая прочное место в правовой доктрине, широко используемая в ряде нормативных документов, а также применяемая в лексиконе правоохранительных органов юридического закрепления в виде четкой дефиниции пока не получила. Несмотря на такое обилие правового материала, на сегодняшний день сложилась ситуация, когда не только не существует целостной системы законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности, но и правовое регулирование охватывает только часть об-щественных отношений, связанных с противодействием различного рода опасностям и угрозам, а в остальных аспектах больше пробелов, чем правовых решений. Для органов внутренних дел такое положение представляется вдвойне странным, поскольку около 80% сотрудников системы МВД Украины проходят службу именно в подразделениях милиции общественной безопасности. Их статус закреплен в Законе Украины “Про милицию” и в иных правовых актах. Таким образом, нетрудно сделать вывод о том, что главный объект защиты со стороны милиции – общественная безопасность – имеет в настоящее время весьма неопределенный юридический смысл. Вместе с тем общественная безопасность является не просто составной частью (элементом) национальной безопасности, это понятие наделено собственным содержанием, которое в свою очередь формирует особое направление правоохранительной политики государства. Оно вбирает в себя предупреждение как общественно опасных деяний, так и природнотехногенных рисков. Исходя из этого содержания, мы определяем систему стратегических и тактических мер противодействия угрозам общественной безопасности. Не говоря уже о самих угрозах. Их давно следовало бы выделить и нормативно перечислить, а уже потом вести разговор и рассуждения о мерах противодействия и борьбе с ними. Исходя из этих посылок, с нашей точки зрения, общественную безопасность можно определить как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами. Достаточно близким к понятию “общественная безопасность” является понятие “общественный порядок”. Деятельность по охране общественного порядка является важнейшей частью обеспечения общественной безопасности, поскольку подчинена в значительной степени защите норм организации социального бытия, представляющих, по сути, условия и факторы общественной безопасности. Правоохранительные органы Украины вообще и органы внутренних дел, в частности, к сожалению, все еще не имеют собственного концептуального документа, который бы определял основные направления их деятельности в сфере обеспечения общественной безопасности. Основная проблема (и одновременно парадокс) заключается в том, что действующее законодательство, закрепляя основные задачи и функции органов внутренних дел и других правоохранительных органов и силовых структур, не определяет их место в системе национальной безопасности Украины (как это, к примеру, сделано применительно к Вооруженным Силам). Необходимость такой доктрины или концепции убедительно подтверждает следующее: на протяжении последних двух-трех лет в соответствии с поручениями Президента Украины в нашей стране активно осуществляется формирование системы транспортной безопасности и государственной системы профилактики преступлений и правонарушений. Работа органов государственной власти на этих двух направлениях ведется параллельно, при этом ключевое место в обеих системах занимает МВД Украины и органы внутренних дел. Несмотря на, казалось бы, явные различия (транспортная безопасность имеет явный техногенный аспект, в то время как профилактика правонарушений – социальная категория), оба понятия охватываются содержанием дефиниции «общественная безопасность». Считаем, что наличие методологической основы в виде Доктрины общественной безопасности позволило бы ускорить решение правовых, организационных и иных проблем на этих направлениях обеспечения безопасности. Доктрина общественной безопасности также могла бы способствовать преодолению существующего разрыва в оценке деятельности органов внутренних дел, которую дают сотрудники и граждане. Действующая в настоящий момент методика оценки никак не увязывается с базовыми, конечными целями их деятельности – обеспечением общественной безопасности, поскольку последняя не определена. То есть все оценочные критерии представляют собой нечто локальное по сравнению с ожиданием граждан. Так, опыт изучения общественного мнения показывает, что к приоритетным направлениям обеспечения общественной безопасности население относит: – реализацию непосредственных функций по обеспечению общественной безопасности, например, в виде патрулирования общественных мест; – предупреждение правонарушений: профилактика правонарушений среди конкретных социально-демографических категорий населения (среди несовершеннолетних, ранее судимых и т.п.) либо в конкретных сферах, например в сфере безопасности дорожного движения; – социальную работу с маргинальными слоями населения, помощь незащищенным социальным группам, участие в реализации социальных мероприятий, программ общепрофилактического характера, планов органов местного самоуправления, связанных с обслуживанием населения. Таким образом, граждане желали бы рассматривать милицию как орган с более широким набором задач. В то же время многие сотрудники милиции считают, что они не должны осуществлять социальные акции, лишенные правоохранительного элемента, т.е. выполнять дополнительные, несвойственные им общественные функции: вмешиваться в семейные скандалы, помогать в трудоустройстве граждан, оказывать услуги престарелым и инвалидам и т.д.; реализацию репрессивно-карательной функции. На наш взгляд, Доктрина общественной безопасности позволила бы снять это противоречие и четко определить компетенцию различных государственных структур в этом деле. Итак, какие шаги, на наш взгляд, необходимо предпринять для решения обозначенных проблем. Во-первых, прежде всего, требуется дополнительная научная проработка понятийного аппарата. Дело в том, что общественная безопасность относится к числу таких категорий, которые, с одной стороны, интуитивно ясны всем, а с другой – трудно определимы в достаточно корректной и исчерпывающей форме. Указанное понятие, имеющее собирательное значение, давно перестало быть только доктринальным и адаптировано (хотя и не закреплено четко) многими нормативными правовыми актами Украины, стало законодательной конструкцией. Более того, оно имеет распространение в научном обороте не только как юридическое, но и как политико-правовое понятие. Поэтому необходимо хотя бы свести к минимуму полисемичность категории «общественная безопасность» и тем самым исключить возможность неоднозначного понимания общественной безопасности в целом и характеризующих ее признаков и составных частей. Ключевыми понятиями, служащими инструментом исследования такого явления, как общественная безопасность, выступают «жизненно важные интересы в сфере обеспечения общественной безопасности», «угрозы общественной безопасности», «объекты общественной безопасности», «индикаторы и показатели состояния общественной безопасности, а также их пороговые значения». Указанные и другие понятия призваны не только конкретизировать категорию «общественная безопасность», но и сформировать методологический аппарат для ее мониторинга и совершенствования механизма обеспечения. Следовательно, они тоже должны быть однозначны и ясны, поскольку оценка эффективности правоохранительной, как и любой другой деятельности, не может основываться на неопределенных понятиях. Во-вторых, в действующей Концепции национальной безопасности Украины понятие общественной безопасности не разграничивается с понятиями государственной и личной безопасности, что на практике вызывает трудности в осмыслении сущности и содержания этой научно-правовой категории. В рамках работы над проектом Доктрины общественной безопасности провести такую дифференциацию с политической точки зрения возможно и даже необходимо. В-третьих, устанавливая сферы национальной безопасности, необходимо распределить данные сферы между органами государственной власти, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Украины. Определить эти уровни, как нам представляется, возможно в процессе подготовки проекта Доктрины. В-четвертых, в действующей Концепции национальной безопасности не обозначены функции судов и органов прокуратуры в рассматри ваемой сфере. В связи с этим представляется обоснованным установить в нормах Доктрины общественной безопасности функцию судов по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов, возникающих в различных сферах административно-правового и уголовно-правового обеспечения общественной безопасности (экономической, дорожной, пожарной и т.д.), а также функцию органов прокуратуры по осуществлению общего надзора за деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций по обеспечению личной, общественной и государственной безопасности. В-пятых, оценка эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности до тех пор не будет объективной, пока эта деятельность осуществляется не на концептуальной основе. Безусловно, необходимо учесть не утратившие своей актуальности (но и не прогрессирующие в настоящее время) внутренние угрозы безопасности украинского общества, а также новые, более явные опасности и риски. Однако нет оснований надеяться на то, что в указанных политикоправовых актах в достаточной мере найдут отражение современные угрозы общественной безопасности и концептуальные меры по их выявлению и нейтрализации. Мониторинг и прогноз криминальной ситуации в стране со всей очевидностью показывают, что проблемы обеспечения общественной безопасности давно вышли за рамки узковедомственных. На наш взгляд, такой политико-правовой акт в настоящее время крайне необходим. Его принятие позволило бы нам решить, по крайней мере, следующие теоретические и прикладные задачи: – уяснить место общественной безопасности в системе национальной безопасности Украины; – провести четкую грань между национальной, военной, общественной и иными видами безопасности; – определить ключевые точки, в которых пересекаются функции, задачи и полномочия вооруженных сил, органов внутренних дел, внутренних войск и других субъектов обеспечения национальной безопасности. Кроме того, Доктрина общественной безопасности Украины могла бы послужить современной политико-юридической базой для развития законодательства в области обеспечения национальной безопасности и ликвидировать существующие правовые пробелы в правовом регулировании взаимодействия соответствующих субъектов правоохранительной деятельности (Генеральной прокуратуры, МВД, СБУ, Минобороны, Минюста и других).