Încercarea de definire generală a noţiunii de sistem trebuie înţeleasă, în nereuşitele sale, prin lipsa unor reprezentări ample despre diferitele tipuri de obiecte, fenomene sau procese sistemice. „Cartea de identitate” a sistemului puterii publice, spune prof. Ion Deleanu, o reprezintă structura acestuia, adică ansamblul interrelaţiilor, prevăzute de Constituţie, între diferitele categorii de organe ale statului [3, p. 563-564].  Prin sistem se înţelege un ansamblu de elemente, structurat cu ajutorul relaţiilor, ale cărei pârţi se află într-o puternică interdependenţă şi independentă fată de mediul înconjurător, atât elemente, cât şi relaţiile endogene (relaţiile dintre elementele sistemului) sau exogene (relaţiile dintre elementele sistemului şi mediul înconjurător) având un caracter dinamic, iar existenţa şi funcţionarea sa fiind subordonată unui scop. Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei publice se desfăşoară prin intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce constituie un angrenaj instituţional, ale cărui principii de organizare variază în funcţie de problemele puse, de presiunile exterioare şi de preocupările proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul social, politic şi economic existent cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp. De aici rezultă, în mod inevitabil, şi concluzia că administrarea este posibilă numai într-un sistem integru şi organizat, pârţile căruia, păstrând unitatea exterioară a statului, interacţionează, păstrându-şi calitatea specifică şi funcţionarea normală. Având rolul de realizare a valorilor politice, prin care se exprimă interesele generale ale societăţii, administraţia publică, privită ca activitate, este legată de puterea în stat [2, p. 41]. În ceea ce priveşte administraţia publică, multitudinea autorităţilor administrative ale statului – şi ale colectivităţilor locale – determină ordonarea, în vederea realizării funcţiilor pe care acestea le au, în baza a două criterii, şi anume: criteriul teritorial, căruia ii corespunde structura ierarhică şi criteriul competenţei materiale sau funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. Aşadar, întregul sistem al administraţiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcţionale [1, p.92]. Aceste două criterii ale sistemului administrativ se completează reciproc. Structura funcţională a sistemului administraţiei publice este inseparabil legată de structura teritorială a acestuia, deoarece existenţa sa este de neconceput, fără o bună organizare teritorială a statului.  Procedând la organizarea administraţiei publice prin Constituţie şi legi, statul stabileşte, pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, determină funcţiile autorităţilor publice în aceste unităţi administrativ-teritoriale [2, p. 47]. Colectivităţile sociale, în raport cu care se constituie sistemul administraţiei publice, formează populaţia ţării, care este un element important şi definitoriu al statului. Sistemul administraţiei publice se construieţte pentru realizarea unor activităţi de organizare a executării şi de executare a legii, care se referă la întreaga populaţie a ţării şi se aplică pe întreg teritoriul statului şi în unităţile teritorial-administrative ale acestuia.  Criteriul teritorial – într-o viziune tradiţională, stă la baza împărţirii autorităţilor administraţiei publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după raza teritorială în care poate acţiona autoritatea publică respectivă. Într-o concepţie relativ mai nouă, motivarea structurii teritoriale a administraţiei publice o constituie colectivitatea de cetăţeni pentru care acţionează, a căror interese le gestionează respectivul organ al administraţiei publice. Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în interesul întregii colectivităţi umane existente în sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autorităţile administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale, deci într-o anumită parte a teritoriului, interese care, bineînţeles, sunt armonizate cu interesele generale [1, p. 92].  În literatura de specialitate, se menţionează că administraţia publică se poate împărţi în administraţie centrală şi administraţie teritorială, în administraţie de stat şi administraţie locală, în administraţie centrală şi administraţie specializată [4, p.15]. Componentele sistemului administraţiei publice se pot grupa, după raportul acestora faţă de stat în două subsisteme: (a) subsistemul administraţiei publice statale; (b) subsistemul administraţiei publice locale.  Administraţia publică centrală cuprinde autorităţile puterii executive, în măsura în care aceste autorităţi exercită atribuţii administrative şi administraţia publică centrala de specialitate. Administraţia publică centrală de specialitate se compune din administraţia ministerială şi cea extra-ministerială, care, la rândul ei, înglobează autorităţi administrative autonome şi autorităţi administrative subordonate guvernului şi servicii publice corespunzătoare. Administraţia teritorială de stat desemnează autorităţile deconcentrate ale administraţiei publice de stat în unităţile administrativ-teritoriale. În rândul acestora intră toate serviciile exterioare, teritoriale, ale organelor centrale ale administraţiei centrale de stat, inclusiv prefectul. Administraţia publică locală cuprinde totalitatea autorităţilor publice locale constituite, în condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale. Toate unităţile administrativ-teritoriale au personalitate juridică, dispun de patrimoniu, au dreptul de a soluţiona şi a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesele populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice. În totalitatea lor, unităţile administrativ-teritoriale formează unitatea teritorială a ţării, iar autorităţile publice ale unităţii administrativ-teritoriale care sunt organe cu competentă generală şi specială constituie sistemul administraţiei publice locale, având ca sarcină satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor din unităţile administrativ-teritoriale.  Art.6 din Legea nr. 436-XVI din 28.10.2006 privind administraţia publică locală stabileşte că între autorităţile centrale şi cele locale, între autorităţile publice de nivelul întâi şi cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege. Orice control administrativ, exercitat asupra activităţii desfăşurate de către autorităţile publice locale, nu trebuie să urmărească alt scop decât asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale, iar controlul de oportunitate poate viza doar realizarea competenţelor care le-au fost delegate, în condiţiile legii. Aceste raporturi trebuie să se bazeze pe principiul legalităţii, transparenţei, colaborării şi neamestecului în treburile locale, principii stabilite de lege pentru autorităţile publice din cadrul unităţii administrativ-teritoriale. Administraţia publică locală nu este o administraţie de stat, ci o structură administrativă care permite colectivităţilor locale să-şi soluţioneze problemele locale prin autorităţi administrative proprii, sub controlul autorităţilor statale. În toate cazurile însă, raporturile dintre autorităţile administraţiei publice centrale, teritoriale şi locale se caracterizează prin grade diferite de dependentă fată de centru, respectiv, fie prin centralizare, fie prin desconcentrare sau descentralizare administrativă, principii care domină organizarea administraţiei publice. Administraţia de stat şi administraţia locală sunt categorii complementare, în sensul că administrarea ţării este încredinţată unor autorităţi statale şi unor autorităţi locale care, fără a fi statale, îndeplinesc sarcina de a administra interesele colectivităţilor locale, chiar şi în cazul în care unele dintre acestea îndeplinesc şi atribuţii delegate de stat. Din această perspectivă, statul, deşi coincide cu teritoriul său, admite că în interiorul acestuia pot exista colectivităţi locale care se administrează prin forţe proprii, sub controlul administrativ al autorităţilor statale [4, p. 15].  Astfel, conform prevederilor constituţionale, administraţia publică încetează să mai fie în exclusivitate o administraţie de stat, ea divizându-se în administraţie de stat şi în administraţie locală. La rândul său, administraţia de stat poate fi centrală sau teritorială, după modul de organizare a autorităţilor administraţiei publice de stat. Totodată, administraţia publică se clasifică, în funcţie de gradul de extensie a atribuţiilor pe care le exercită, în administraţie publică generală şi în administraţie publică specializată.